Реформы Печать E-mail
Задачи реформы в сфере госзакупок Армении 

С 2006 года Армения неуклонно проводит курс на широкое реформирование сферы госзакупок в целях создания в этой сфере условий для конкуренции, повышения показателей эффективности и экономии средств при осуществлении закупок. В состав законодательно-правовой базы регулирования сферы госзакупок Армении входят Закон “О государственных закупках”, принятый в 2010 году, и несколько постановлений, изданных министерством финансов (далее все вместе – ЗГЗ). Действующий сегодня закон вступил в силу 1 января 2011 года и был разработан в целях удовлетворения основополагающих требований СГЗ ВТО в редакции 1994 года. В его содержание внесен ряд правовых инструментов, содержащихся в директивах ЕС 2004 года в сфере госзакупок.  

Несмотря на эти реформаторские мероприятия, согласно результатам проведенной ЕБРР оценки в 2010 году, ЗГЗ Армении соответствовал международным стандартам на 73%, что ставило Армению на средний уровень соответствия передовым стандартам международной практики. В дополнение к этому, как показали результаты анализа институциональной базы страны, в этой сфере также имеются области со значительными регуляторными несоответствиями, которые требуется устранить. Кроме того, проведенная оценка вскрыла недостаточные уровни показателей как эффективности, так и регулирования: уровни показателей требуется повысить в категориях честности и подотчетности сферы госзакупок. 

В интересах решения этих задач с правительством Армении было налажено сотрудничество в 2011 году, когда согласно новому основному законодательному акту правительство страны приняло решение о децентрализации системы госзакупок и введении процедур осуществления электронных закупок. В результате появления этого обширнейшего круга задач на регулятора сферы госзакупок в министерстве финансов свалилось непосильное бремя проблем с реализацией реформаторского курса, нехватки регуляторного потенциала, трудностей с разработкой подзаконных актов и операционных руководств.  

В сентябре 2011 года специалисты, занимающиеся реализацией Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ, подготовили подробно составленный анализ законов, регулирующих сферу госзакупок в Армении, и обсудили его с представителями правительства на семинаре по вопросам государственной политики, проведенном в Ереване в октябре 2011 года. 

Указанные специалисты обсудили с официальными лицами правительства страны регуляторные недостатки действующего правового режима и выступили с рекомендациями о путях решения этих проблем в целях дальнейшего продвижения вперед стратегии реформирования сферы госзакупок, утвержденной правительством Армении в 2006 году. На семинаре предметом обсуждения стал план действий на завершающем этапе процесса реформ в сфере госзакупок в Армении, а также было налажено эффективное сотрудничество между специалистами, занимающимися реализацией Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ, представителями Всемирного банка, организации «СИГМА» при ОЭСР и представительством ЕС в стране. 

Стратегия реформирования сферы госзакупок Армении: децентрализация в сочетании с внедрением инструментария электронных закупок

В дореформенный период заключение всех государственных договоров в Армении организовывалось специальной службой централизованных закупок и осуществлялось в традиционных формах: с применением в закупочных процедурах бумажного документооборота, за исключением объявлений о заключаемых договорах, которые размещались на портале министерства финансов. В реформаторской стратегии Армении от 2006 года было предусмотрено создание новой институциональной базы и проведение полномасштабной децентрализации этой сферы, причем организации-заказчики полностью сохраняли в своем ведении бюджеты государственных средств и реализацию своих закупочных процедур с помощью системы электронных закупок. Как ожидалось, этот решительный переход от тотальной централизации к децентрализации станет возможным благодаря внедрению электронной площадки для осуществления закупок, доступ к которой будут иметь все организации-заказчики, и оказанию поддержки на всех этапах применения этой закупочной процедуры, начиная от подготовки закупок, публикации объявлений о закупках, выбора поставщиков и подрядчиков, получающих право заключать договоры государственного заказа, присуждения этого права и заканчивая контролем за исполнением заключенных договоров. 

Стратегией реформ 2006 года предусматривалось введение в действие нового режима правового регулирования сферы госзакупок, отвечающего нормам СГЗ, и реформирование сферы электронных закупок в два этапа: внедрение технологий как ведения электронных торгов, так и осуществления электронных закупок. Вместе с тем, в то время как в реформаторской стратегии описывалось применение электронных технологий для осуществления закупок в ходе всего цикла осуществления госзакупок, функционалы проведения электронных торгов и осуществления электронных закупок, перечисленные в этой стратегии, не охватывали закупочный процесс от начала и до конца. Это упущение в реформаторских планах привело к возникновению серьезных проблем в дальнейшем. Кроме того, в целях создания условий для поэтапного внедрения электронных технологий осуществления закупок стратегией 2006 года было предусмотрено факультативное применение электронных технологий осуществления закупок в течение первых двух лет, а затем обязательное для всех организаций-заказчиков применение процедур электронных закупок после полномасштабного выполнения стратегии перехода на электронные закупки. В течение первых двух лет  вновь назначенные организации-заказчики имели возможность выбирать: либо закупочные процедуры с применением площадки электронных закупок, либо закупки с использованием бумажных носителей. 

Хотя этот процесс в принципе представляется обоснованным, решение о его применении застало врасплох вновь назначенных организаций-заказчиков: государственным ведомствам и муниципальным образованиям раньше не приходилось заниматься закупками самостоятельно, и у их сотрудников не было опыта применения закупочных процедур. В то время как в реформаторских планах было предусмотрено проведение в определенных объемах обучения по применению новых электронных технологий в сфере закупок, и такое обучение организации-заказчики могли бы провести к 2011 году, меры децентрализации системы госзакупок не были подкреплены финансируемыми государством программами учебной подготовки должностных лиц, занимающихся госзакупками, а штаты организаций-заказчиков как таковые не были укомплектованы специалистами по закупкам в целях их осуществления с применением либо бумажных носителей, либо электронных технологий. Для оказания поддержки в проведении мероприятий по децентрализации в центре по оказанию содействия в осуществлении закупок был организован отдел по подготовке специалистов в сфере госзакупок, который, как предполагалось, должен был работать следующим образом: организации-заказчики направляют своих сотрудников для прохождения такой подготовки и оплачивают ее из собственных средств. В 2011 году, когда новый основной закон вступил в силу, официально разработанной программы подготовки специалистов в сфере госзакупок не было, равно как не было готовых руководств для организаций-заказчиков. 

В результате проведения реформ были созданы новые регуляторные структуры: орган регулирования, центр по оказанию содействия в осуществлении закупок и контрольный орган. Вместе с тем основной закон делал отсылку на подзаконные акты в том, что касалось регулирования функций этих органов и порядка выполнения этими органами их новых обязанностей в условиях децентрализации системы закупок. В дополнение к этому вновь созданные структуры, не имеющие собственных программ наращивания потенциала, испытывали трудности с выполнением возложенных на них функций и не располагали достаточным регуляторным потенциалом для полномасштабного проведения реформ или удовлетворения операционных потребностей организаций-заказчиков. 

В дополнение к этому, хотя в стратегию 2006 года была заложена рационально выстроенная институционально-правовая база, в ней не рассматривалась возможность формирования бизнес-модели электронной площадки для осуществления закупок с указанием, будет ли она находиться в собственности государства, в его управлении или представлять собой смешанную систему. Выбор был сделан в пользу находящейся в государственной собственности электронной площадки как единой точки доступа без четкого указания на то, как система электронных закупок будет приобретаться и какую форму собственности она будет иметь, а также из каких средств будут финансироваться ее техническое обслуживание и дальнейшее развитие или приобретение дополнительных модулей. В рамках реформирования сферы электронных закупок были рассмотрены ключевые вопросы, связанные с выбором программного обеспечения, отвечающего потребностям рынка, а также приняты решения относительно формы собственности электронной площадки осуществления закупок, оплате расходов на ее техническое обслуживание и развитие.

В дополнение к этому передовые нормы практики требуют обеспечения операционной совместимости систем (поставщик, зарегистрированный в одной стране, имеет возможность подавать тендерные заявки и предложения в другой стране) и публикации уведомлений о планируемых закупках не только на государственном языке данной страны, но также и на языках, используемых в сфере международной торговли (что расширяет каналы доступа к закупочной информации, в том числе к уведомлениям о планируемых закупках, и создает возможности для подачи тендерных заявок в онлайновом режиме). В Армении в результате сотрудничества с Всемирным банком в 2008 году была приобретена лицензия на эксплуатацию электронного тендерного модуля и созданы условия для ввода его в эксплуатацию, что способствовало реализации первого этапа стратегии реформ. Вместе с тем из предлагавшегося поставщиком комплекта электронной аппаратуры для осуществления закупок был приобретен только один модуль, а в стратегии 2006 года ничего не говорилось о том, как будет продолжаться процесс внедрения электронной аппаратуры для закупок, как будут закупаться следующие модули и как будут осуществляться техническое обслуживание и развитие этой системы. 

 xv4



“Дорожная карта” 2012 года для завершающего этапа реформ

В целях устранения регуляторных несоответствий и недостатков в планах проведения реформ специалисты, занимающиеся реализацией Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ, подготовили аналитический доклад о проблемах с проведением реформ и организовали практический семинар по вопросам правового регулирования для вновь назначенного регулятора в министерстве финансов, а также для сотрудников центра оказания поддержки в осуществлении закупок. В дополнение к организации учебы по вопросам правового регулирования специалисты, действующие в рамках Инициативы, совместно со специалистами регулятора в министерстве финансов подготовили “дорожную карту” для завершающего этапа реформирования сферы госзакупок Армении. 

В “дорожной карте” рекомендовалось вернуться назад к стратегии 2006 года и ее целям, а правительству Армении и заинтересованным сторонам из числа МФО предлагался комплексный план действий по полномасштабной реализации в ближайшие два года курса реформ применительно к ряду основных операционных компонентов: ведение электронных торгов, введение требования о формировании планов осуществления закупок, заключение основополагающих рамочных соглашений и онлайновых рамочных соглашений с выпуском электронных каталогов, подготовкой отчетности, осуществлением мониторинга и контроля за исполнением заключенных договоров.

В частности, в “дорожной карте” прописана сфера действия подзаконных актов, дано описание стандартных документов и операционных направлений государственной политики, необходимых для завершения первого этапа реализации реформаторского проекта и подготовки к реализации второго этапа стратегии реформ. Это было связано с проведением мероприятий, которые потребовались бы для модернизации приобретенной в 2008 году электронной площадки для осуществления закупок в целях задействования в них электронных процедур, предписанных новым законодательством, а также с организацией учебной подготовки и мероприятий по наращиванию потенциала для представителей заинтересованных сторон, что потребуется для работы в условиях децентрализации госзакупок. В этой “дорожной карте” также рекомендовалось обеспечить сбалансированность процессов децентрализации с ведением централизованной закупочной деятельности на базе заключаемых рамочных соглашений, что отвечает передовым на сегодня нормам практики и уже успешно претворяется в жизнь при осуществлении электронных закупок в странах – членах ЕС. 

Параллельно с работой над составлением “дорожной карты” продолжался процесс подготовки подзаконных актов в целях завершения первого этапа реформ, и в декабре 2012 года уже были готовы для рассылки заинтересованным сторонам на местах проекты нормативных актов по ряду тематических направлений: планирование закупочных процессов, реализация процедур проведения электронных торгов и заключение рамочных соглашений, установление условий использования электронных площадок для осуществления закупок, описание функций и обязанностей оператора электронной площадки, применение процедур электронных закупок организациями-заказчиками и участниками торгов. 

Пока содержание проектов новых нормативных актов обсуждалось с заинтересованными сторонами, специалисты, занимающиеся реализацией Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ, совместно с центром оказания поддержки в осуществлении закупок готовились к модернизации электронной площадки для осуществления закупок в целях применения на ней электронных процедур, предусмотренных новым законодательством. Для того чтобы воспользоваться опытом стран – членов ЕС и перенять передовые нормы практики в сфере электронных закупок, указанные специалисты предложили наладить сотрудничество с правительствами Кипра и Португалии, которые уже успешно провели структурные реформы в сфере госзакупок, в том числе внедрив электронные технологии осуществления закупок. 

Благодаря поддержке, оказанной представительством ЕС в Армении, в рамках Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ и в сотрудничестве с отделом технической помощи и обмена информацией Европейской комиссии были организованы семинары в рамках наращивания потенциала, на которых коллеги из Кипра и Португалии поделились с армянскими специалистами накопленным практическим опытом реформирования в их странах сферы электронных закупок. 

На момент написания настоящей статьи процесс подготовки к модернизации этой электронной площадки находился в стадии завершения, а  процесс составления технических спецификаций для выдачи подрядов на её модернизацию уже был завершён. Для финансирования работ по её модернизации было получено согласие Всемирного банка на выделение ещё одного гранта. После завершения работ по модернизации площадки АзБР выступит в качестве спонсора пилотного проекта по внедрению новых процедур осуществления электронных закупок с привлечением ряда отобранных для этого организаций-заказчиков, а организации «СИГМА» при ОЭСР, АМР США и Всемирный банк в это время займутся разработкой для организаций-заказчиков и поставщиков целевой учебной программы, которая начнет действовать с января 2014 года. 

В рамках реализации Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ специалисты по вопросам государственной политики будут и далее консультировать правительство Армении в целях решения любых проблем, возникающих с применением новых электронных технологий. Этот проект в Армении будет завершен в середине 2014 года с подготовкой рекомендаций по внесению изменений в основное законодательство в сфере госзакупок, изменений, необходимых для приведения основного законодательства в соответствие с новыми стандартами СГЗ в редакции 2012 года, а также с результатами встречи с представителями заинтересованных сторон для получения от них откликов на функционирование нового режима регулирования на практике. 
 

Извлеченные уроки

Из опыта выполнения в Армении проекта технического сотрудничества специалисты, занятые реализацией Инициативы ЕБРР и ЮНСИТРАЛ, извлекли ряд уроков и проверили на практике содержащиеся в Типовом законе ЮНСИТРАЛ 2011 года рекомендации о заключении рамочных соглашений, использовании электронных средств для передачи сообщений и подачи документов, в частности, а также о применении действующих в многосторонних банках развития стандартов в области реформирования систем электронных закупок в государственном секторе.


1. При формировании основного законодательства в сфере госзакупок выбор курса государственной политики должен характеризоваться последовательностью и базироваться на передовых нормах сегодняшней практики
Новым законом Армении предусматривалась полная децентрализация системы с включением в нее рамочных соглашений. Вместе с тем передовыми нормами сегодняшней практики в сфере закупок предусматривается обеспечение сбалансированной децентрализации системы с осуществлением централизованных закупок по заключаемым для этого рамочным соглашениям, что уже успешно реализовано в сфере электронных закупок в государствах – членах ЕС. 


2. Децентрализация системы госзакупок требует формирования новой институциональной базы, введения новых и эффективно действующих операционных процедур 
В дореформенный период, когда закупки осуществлялись в централизованном порядке одним из внутренних структурных подразделений министерства финансов, отсутствовала необходимость в принятии законов, регулирующих распределение функций и обязанностей в закупочном процессе, составление планов закупок или отчетности о результатах их осуществления, потому что все эти вопросы были отнесены к внутренней компетенции министерства финансов и регулировались внутренними документами. В условиях действия такой централизованной системы должностными лицами, осуществляющими госзакупки, выступали сотрудники министерства, отвечающие за свои действия перед начальником этого структурного подразделения, а их руководство отчитывалось о результатах их деятельности напрямую перед министром. 

В условиях действия децентрализованной закупочной системы в подзаконных актах требуется прописывать формы выполнения организациями-заказчиками закупочной функции, характер их обязанностей по составлению планов и отчетности, формы предоставляемой ими отчетности национальному регулятору. При отсутствии этих регулирующих норм национальный регулятор лишен доступа к информации о формах выполнения закупочной функции. В условиях действия децентрализованной системы национальный регулятор сам не осуществляет госзакупки, а вместо этого обеспечивает соблюдение организациями-заказчиками предусмотренных законом процедур осуществления закупок. Это делается с помощью мер контроля и проведения проверок, которые требуется прописать в законе и эффективно применять на практике. 

Как показывает опыт деятельности ряда стран, в условиях децентрализованной системы один из главных для государственных органов вопросов – это эффективность мониторинга. Для того чтобы избежать ненужной бюрократизации в этой деятельности, проволочек и громадных затрат в виде кадровых ресурсов, выделяемых на проверку предоставляемых организациями-заказчиками отчетов о результатах проведения закупочных мероприятий, государства должны внедрять более прозрачно и экономно функционирующие компьютеризированные системы для подготовки отчетности в онлайновом режиме и реальном времени в центральной инстанции силами небольшого числа хорошо подготовленных и хорошо оплачиваемых аналитиков из аппарата национального регулятора. 

 
3. Мероприятия по децентрализации системы госзакупок можно объединить с мероприятиями по внедрению электронных технологий для осуществления закупок, если у вновь назначенных организаций-заказчиков имеются специалисты, обученные как способам осуществления закупок, так и формам применения электронных технологий в этой области 
При недостаточном уровне подготовки сотрудников для осуществления закупок или отсутствии в штатах организаций-заказчиков квалифицированных специалистов по этим вопросам возникает серьезная опасность нарушения и несоблюдения установленных требований. В дополнение к этому, если система электронных закупок внедряется без оказания достаточной поддержки в реализации закупочных процедур на электронной площадке, организации-заказчики будут сталкиваться с трудностями операционного плана, поскольку у них нет опыта и знаний в области осуществления закупок, и им сейчас приходится приобретать навыки их осуществления и применения новых информационных технологий, с функционированием которых они не знакомы. 

Как четко показывает ход реформ в Армении в сфере госзакупок, для инициирования процессов реформ в государственном секторе принципиально важно заручиться поддержкой на высоком политическом уровне, равно как располагать достаточным числом хорошо подготовленных кадров для проведения реформ. Если реформы носят масштабный характер и будут затрагивать всю сферу госзакупок, их требуется очень тщательно продумать, а также задействовать и эффективно применять необходимый инструментарий для смены руководства, причем задолго до вступления в силу новых законодательных актов. В случае с Арменией политическая цель проводимых реформ– присоединение страны к СГЗ ВТО – уже достигнута, но на достижение цели создания более эффективно функционирующей и современной системы госзакупок потребуется больше времени.  



 
© 2011 Европейский банк реконструкции и развития | Напишите нам | Сроки и условия | godaddy